——在2014税收筹划与法律高峰论坛暨中国税务咨询师年会上的发言

   ■ 张剀  中国税务报社资深记者，中国人民大学博锐财税沙龙秘书长

    按照国家规划，我国“营改增”分为三步走：第一步，在部分行业部分地区进行“营改增”试点。上海作为首个试点城市2012年1月1日已经正式启动“营改增”。第二步，选择部分行业在全国范围内进行试点。从目前的情况来看，交通运输业、部分现代服务业已经率先在全国范围内开始试点。第三步，在全国范围内实现“营改增”，也即消灭营业税。按照规划，最快有望在十二五（2011年-2015年）期间完成“营改增”。也就是说，按照规划，2015年就要全部完成营改增。就目前的情况来看，据说这个规划难以如期完成，可能要推迟到2016年完成。从完成既定规划的角度上说，营改增不加快肯定是不行了，所以我说必须“疾”字当头，尽量不要拖延。

　　我今天重要想要谈谈“稳”字压阵。从2013年开始，我们中国税务报社连续搞了期营改增征文，征集上来的稿件很多，目前大概超过了1000篇。从征文总体情况看，一方面，绝大部分纳税人对营改增持积极的欢迎态度，期待这项重大改革持续、有序推进；另一方面，营改增在具体的推进环节还有一些有待完善的细节，有的是政策层面的，有些是管理层面的，还有的是程序层面的；同时，实践中还出现了一些值得警惕的问题，比如，有的企业借税务机关管理不到位之机偷逃税款，比如，有的企业利用政策漏洞骗取财政补贴，非法牟利等。结合这些文章和我日常的采访情况，我越来越有一种强烈的感觉，那就是：作为自1994年税制改革以来最重大的一次税制改革，营改增绝对不能一边改一边出问题。否则，如此重要的改革很有可能会产生一些负面的影响，最终影响整体的改革效果。

　　基于此，为确保营改增稳步推进，我建议有关部门在以下几个方面强化工作力度。

　　一是借全国人大收回税收立法权之机，尽快将增值税条例上升为增值税法。日前，在正在举行的十二届全国人大常委会第十二次会议上，常委会组成人员分组审议了立法法修正案草案（下称“二审稿”）。相较于此前的初审稿，本次提交审议的二审稿对全国人大及其常委会的专属立法权事项作进一步细化，明确列举了十一项“只能制定法律”的具体事项。其中，第九项的“税收基本制度”的列入，被视作是贯彻此前中共十八届三中全会提出“落实税收法定原则”的积极举措。1993年12月13日，以中华人民共和国第134号国务院令发布的增值税暂行条例，目前已经“暂行”了20多年。作为我国第一大税种，如此长的暂行期实数“难能可贵”。加之2012年开始，营改增试点已经差不多3年时间，基本思路和基本原则已定。因此，国务院营改增工作和全国人大的增值税法立法工作并行不悖，应该在2015年基本完成营改增工作之时，顺势推出增值税法，确保这一中国第一税种有明确的、稳定的、有前瞻性的法律可依。

　　二是探索建立完善的税收法律、法规和规范性文件定期修订和废止制度。周所周知，现在电梯、汽车等关于人们人生安全的设备或运输工具都有明确的年检制度，而关于每个纳税人切身利益的税收法律和规范性文件却没有。目前，法律和规范性文件的修订和废止，往往是问题积累到了一定程度，纳税人意见很大时才被动修订。这其实也是立法者在起草文件前缺乏必要的调研，起草文件时对相关法律、法规和规范性文件缺乏横向和纵向统筹的重要内因——反正文件有问题还可以一个接一个打补丁，也没有人追究责任。如果我们建立起税收法律、法规和规范性文件定期修订和废止制度，有专门的机构和人员负责对所有税收法律、法规和规范性文件的定期修订和废止，对基层税务机关和纳税人普遍反映比较好的良法的起草者给予奖励，反之给予鞭策或惩罚，那么我想我们的良法就会越来越多，政策补丁就会越来越少。

　　给大家举个例子。我们的一个作者向我反映，软件产品后续服务是否征收流转税，现行政策就很不明朗。《财政部、国家税务总局关于增值税若干政策的通知》（财税〔2005〕165号，以下简称165号文件）规定，对软件产品交付使用后，纳税人按期或按次收取的维护、技术服务费、培训费等不征收增值税。而《财政部、国家税务总局关于将铁路运输和邮政业纳入营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2013〕106号，以下简称106号文件）规定，现代服务业中“信息技术服务”项目应征收增值税。而“信息技术服务”中“软件服务”，是指提供软件开发服务、软件咨询服务、软件维护服务、软件测试服务的业务行为。很明显，165号文件和106号文件规定不一致。根据“新法优于旧法”的原则，“营改增”后软件服务应该属于缴纳增值税的范围。但问题的关键是，“对软件产品交付使用后，按期或按次收取的维护、技术服务费、培训费等”项目，到底该如何缴纳增值税和营业税，现行政策并不清楚。除此之外，国际代理是否抵扣增值税也不清楚，装卸费和邮寄费进项税额也需要明确，商业平销是否属于“营改增”范围难判定，运输发票抵扣增值税政策不明了，“营改增”后无形资产的政策如何适用等诸多问题都需要进一步明确。

　　我想，如果我们对税收法律、法规和规范性文件在实践中发现的问题不及时修订，我们就会总是陷入“新法边实施，问题边暴露”的怪圈。相反，如果我们像孙悟空一样给税收的立法者“画一个圈”，立法前不调研，立法时不听证，立法后不跟踪，出问题不修订，我们就要给你的工作画“×”，甚至要求你调离立法岗位。如此，我们立法质量的提升才会有一个制度保障。

　　三是必须修正理论界、实务届和媒体对税收筹划的不正确看法。我在日常工作中发现，目前理论界、实务届和媒体对税收筹划认识不清的人大有人在。在相当一部分人的眼中，税收筹划依旧是偷逃税款的代名词，因此谈“筹划”色变。甚至很多涉税中介机构，也主动迎合社会上对筹划的不正确看法，纷纷将税收筹划业务更名为税务规划业务。按照现代汉语词典的解释，规划是指比较全面的长远的发展计划，筹划是指想办法，定计划，一般针对一项具体的工作而言。可见，规划和筹划之间并不能画等号，你把筹划改成规划，也并不能改变有关方面对你的看法。这多少有点掩耳盗铃的意思。基于此，我呼吁理论界、实务届和媒体，还原税收筹划本来的面目，以自信的心态，长远的眼光，务实的作为，重构税收筹划的地位。

　　其实，我们目前正在面临给税收筹划正名的绝好机遇期。一方面，营改增等新一轮税制改革会产生新的筹划空间，另一方面，随着近些年“走出去”步伐加快，我们已经成为净投资国，以美国为首的西方国家正在紧锣密鼓的重构国际税收管理规则。在此背景下，我国对税收筹划的态度应该从过去的“防御型”向“进攻型”转变——我们不鼓励企业开展激进的税收筹划，但我们可以采取措施鼓励我们的企业充分利用税收协定、投资国税收法规和我国的税收法规空间开展税收筹划，引导更多的企业具备筹划思维。让我们欣慰的是，现在国务院国资委已经将税收筹划作为对国有企业业绩考核的重要内容，这是政府对税收筹划正确认识的鲜活例证。今后，财税部门是不是也可以出台政策，对纳税人利用税收政策漏洞开展的税收筹划，通过主管税务机关层报国家税务总局后，经批准予以认可。然后财税部门应该立即告知立法机关，修订漏洞。同时，对那些激进的税收筹划方案，一律予以否决，并对相关的纳税人和中介机构予以重罚。这样，税收筹划才能获得必要的生存空间，真正掌握好当前难得的机遇，最终成为我国税收事业不可或缺的一部分。

    一点拙见，不足之处请大家多多批评指正。谢谢大家！